这就要求上海率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革,上海自贸区目前正在构建事中事后监管的基本制

 电子商务     |      2020-02-14 13:14

上海自贸区2014版负面清单尚未出台,但缩减长度,已经是必然的。23日在上海财经大学举办的“2014中国产业经济高端论坛”上,上海市政府发展研究中心主任周振华透露,上海自贸区负面清单2014版初步考虑缩减40%,特别是在服务领域要加大开放。“40%是争取,因为每一条都要和中央有关部委谈,有关的规章制度都要谈,最后要看谈下来到什么程度。其实能够缩减20%~30%也挺不错的,也是很大进步。”周振华对《第一财经日报》记者表示,目前尚无法明确具体将削减哪些部分。今年全国两会上,上海市市长杨雄在上海市代表团开放日上回答媒体提问时表示,上海自贸区将尽快推出2014版的负面清单,解决清单过长和透明度问题。上海自贸区2013版的负面清单出来后一直有不同的意见,杨雄表示,一些意见是有道理的。“在做负面清单的过程中确实发现两个问题。第一是负面清单比较长,有190条;第二是负面清单的透明度问题。”2013年版负面清单编制特别管理措施共190项,占行业比重的17.8%左右。在这190项特别措施中,使用禁止字样的有38条、限制字样的有74条。至于2013版负面清单为何较长,杨雄的解释是,2013版的负面清单是按照中国的国民经济行业分类来做的,这个国民经济行业共分为18个门类、89个大类、419个中类、1069个小类。此外,周振华表示,2013版负面清单的透明度不高,所以新版的负面清单还要进一步提高透明度,明确限制条款到底是什么限制。作为中国推动开放向深度拓展的举措之一,中国自由贸易试验区设立后,就开始探索准入前国民待遇加负面清单的管理模式。负面清单以外的外商投资项目核准和企业合同章程审批已全部改为备案管理。来自上海自贸区管委会的数据显示,目前在负面清单以外实行备案的新设项目占比90%,超过负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标,符合试验区产业发展导向。在2014版负面清单编制的同时,自贸区内服务领域的开放也将进一步拓展。此前上海自贸区管委会副主任简大年表示,今年还将探索对育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务、检测检验认证、影视出版等服务业领域提出新的扩大开放举措,对海洋工程装备、航空航天制造、新能源等新兴制造业领域提出外资准入的开放措施。2013年上海自贸区提出了六大领域23项服务领域改革措施,目前除了有限牌照银行一项以外,其余22项已经落地。周振华表示,推动服务业开放时,与现行的监管体制有很大的冲撞。“我们的监管体制一直以来是行政的监管,而且是分业监管、多头监管、交叉监管,实际上造成经济主体在市场中资源配置很大的干扰,现在要转向市场化监管。”上海自贸区目前正在构建事中事后监管的基本制度,推动监管从事前转向事中事后,具体包括:安全审查机制、反垄断审查机制、企业年度报告公示制度、信用管理体系、综合执法体系和部门监管信息共享机制。周振华表示,最近已经给上海市委市政府提了一个建议,称监管制度框架中还必须包括对监管者的监管。具体来说,就是监管人的监管行为,监管的依据规章是不是合理、成本和社会收益是不是匹配,“事中事后监管也可能出现不当监管和过度监管,所以也要引入监管评估。”而这个监管,周振华说,按照国际经验,应该是由一个专门的机构来操作。

3月21日—22日,受中国自由贸易试验区管理委员会委托,我校自由贸易区研究院、上海发展研究院举办《中国自由贸易试验区政策深度解析及相关业务操作》研修班。本期培训主题为金融30条解读及操作。 本期研修班设有《金融创新支持自贸试验区建设》、《中国自由贸易区法制保障问题》、《中国自由贸易区建设与金融体制改革与开放》、《中国自贸试验区的金融创新解读与未来金融创新方向》和《解读中国自贸试验区的金融改革开放信号与银行业监管创新模式》5门课程,分别由中国人民银行跨境人民币业务部处长王长元、上海市政府法制办副主任张忠玉、上海社会科学世界经济研究所副所长徐明棋、上海市发展改革研究院金融研究所所长任新建和上海银监局法规处处长马强授课。来自企业、政府及研究机构的近30人参加了培训。

赵晓雷

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中国自由贸易试验区的首要任务是率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革。政府职能转变的边际均衡点是界定政府和市场的最优边界。政府职能转变的理念是增加行政管理制度的透明度,技术路径是减少政府对市场和经济活动的过度干预、加强政府的公共管理职能,执行力层面上要求提高行政能力、改善行政作风 十八届三中全会将研究全面深化改革问题并作出总体部署。作为改革开放的新“试验田”,中国自由贸易试验区的建立体现了以开放促改革、促发展的国家战略意图。行政体制改革是改革的“牛鼻子”,也是推动全面改革的突破口。国务院颁布的《中国自由贸易试验区总体方案》所列举的试验区探索性工作中,主要任务和措施的第一条就是加快政府职能转变,积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体制。这就要求上海率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革。上海应以自贸区建设为契机,以率先性、前瞻性要求设计、实施、复制、推广政府行政管理体制改革,率先获取改革红利并为全国提供一个成功的改革样本。 政府与市场的最优边界是动态的 政府职能转变的边际均衡点是界定政府与市场的最优边界。市场经济中,政府干预经济的理论前提是存在市场失灵,即价格机制在某些领域被扭曲或不起作用。导致市场失灵一般有4种情况,即垄断、信息不对称、存在外部性、对公共产品的需求。政府干预的宗旨是弥补市场缺陷,使市场机制更加完善,而非取代市场。政府与市场的最优边界是基于交易成本的比较,市场机制的交易成本若低于政府干预,则市场就是相对有效的;若市场机制的交易成本高于政府干预,则政府干预就是相对有效的。政府与市场也不是排斥性的,政府干预采用市场性的调控方式、工具和手段有时会成本更低、效率更高。例如为了解决环境污染这一外部性问题,20世纪70年代,美国环保局首次采用排污权交易政策,将政府干预与市场交易相结合,降低了交易成本,提高了干预效率。 在现实经济环境中,政府与市场的最优边界是动态的,并没有一个统一的均衡解。各国的国情及发展现状、发展阶段、发展要求、发展特点不同,政府与市场的边际均衡点也就不同。因此,政府职能转变要与经济和市场的发展相适应,以促进经济发展。中国正处在一个特殊时期,一方面,中国仍处于工业化进程中;另一方面,中国又面临着并主动融入了经济全球化浪潮。中国既要遵循工业化发展规律培育市场、发展产业,又要遵循全球化、国际化的行为标准和游戏规则获取开放红利。这种双重坐标的摩擦和碰撞使得政府与市场合理边界的确定更加复杂和特殊,对政府职能转变提出了更高的改革要求。设计并有效实施一套既符合国际高标准投资和贸易规则体系要求、又适应我国工业化及市场经济发展需求的新的行政管理体制,是自贸区的重要任务,也是上海加快政府职能转变的突破口。 政府职能转变有三个维度 在操作上,政府职能转变有三个维度:一是理念层面;二是技术路径层面;三是执行力层面。理念维度的关键词就是提高透明度。目前国际高标准投资规则的管理模式是“准入前国民待遇+负面清单”。这一管理模式的理念就是要增强行政管理制度的透明度,即在竞争中立原则、非歧视性的征收补偿、自由投资转移政策以及知识产权保护、贸易争端解决程序等方面要公开透明,不予外商投资准入或有限制要求的领域要公开透明。所以,由审批制转而实行备案制只是表层操作的变换,核心理念是增强行政管理透明度,这对我国现行的行政管理体制而言是一项根本性的改革。前不久中国自由贸易试验区公布了2013版的负面清单,社会各界的注意力都集中在负面清单的长短,少有人把握到负面清单管理的实质是行政管理体制从不透明到透明,而不是清单的长短。自贸区实施准入前国民待遇加负面清单的管理模式也是为包括中美BIT谈判在内的一系列双边、多边国际经贸谈判提供试验方案,以透明的外资准入审核流程和管理模式来换取其他国家对等的待遇。 政府职能转变的技术路径维度是减少政府对市场和经济活动的过度干预;加强政府的公共管理职能。在市场机制能够发挥效用的领域,政府应减少或取消管制和干预,发挥市场在资源配置中的基础性作用,使经济更有活力和效率。在公共管理领域,政府应进一步强化职能,为市场运行及社会秩序提供可靠的制度保障,为企业构建有利的经济环境,为经济活动及社会活动提供有效的法治基础。 政府职能转变的执行力维度就是推进事先审批转为事中、事后的过程监管,这既涉及行政能力问题,也涉及勤政还是懒政的行政作风问题。要建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式,要建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制,要建立集中统一的市场监管综合执法体系。同时,行政监管体制还面对一些新的业务和产业,如跨境电子商务、商业保理、国际船舶登记、国际航运经纪、贸易中转交割等等。由此带来行政管理方式的转型和内容的扩展对行政管理能力有很高的要求,需要对理论基础、知识准备、制度设计、人才储备作全面提升。另外,为保证事中、事后过程监管的有效性,还要设立监督机制以约束行政不作为的懒政行为,真正建立精简,高效的行政管理机制。 (作者为上海财经大学自由贸易区研究院院长、教授、博导)